L’ESMA et la proposition de paquet législatif de décembre 2025

L’ESMA a été instituée par le règlement 1095/2010 du 24 novembre 2010. A cette date, elle ne disposait d’aucun pouvoir de supervision directe vis-à-vis des intermédiaires financiers. Cette situation ne resta toutefois pas en l’état. En particulier, elle a été investie d’un tel pouvoir, en 2011 vis-à-vis des agences de crédit de notation (règlement 1060/2009 du 16 septembre 2009 modifié par règlement 513/2011 du 11 mai 2011), en 2012 vis-à-vis des référentiels centraux (règlement 648/2012 du 4 juillet 2012) et en 2024, vis-à-vis des fournisseurs de notation ESG (règlement 2024/3005 du 27 novembre 2024). D’autres exemples pourraient être donnés pour illustrer la situation de l’ESMA en tant que superviseur. Toutefois, avec le package de décembre 2025, le rôle de l’ESMA, en tant que superviseur, prend une dimension qu’il n’avait pas. L’ESMA devient très officiellement un superviseur en raison des modifications apportées au règlement du 24 novembre 2010. Et le nombre des intermédiaires qu’elle supervisera s’accroit de façon non négligeable.

Un superviseur officiellement reconnu

Jusqu’à présent, lorsque l’ESMA était investie d’un pouvoir de supervision vis-à-vis d’un intermédiaire financier, c’était le texte la régissant qui était modifié afin de donner cette compétence à l’ESMA : le règlement du 24 novembre 2010 ne l’était pas. La proposition 943 [Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulations (EU) n°1095/2010, n°648/2012, n°600/2014, n°909/2014, 2015/2365, 2019/1156, 2021/23, 2022/858, 2023/1114, n°1060/2009, 2016/1011, 2017/2402, 2023/2631 and 2024/3005 as regards the further development of capital market integration and supervision within the Union, Brussels, 4.12.2025, COM(2025) 943 final, 2025/0383 (COD)] modifie celui-ci afin d’officialiser la fonction de supervision, de modifier l’organisation de l’Autorité et d’introduire un socle commun la régissant.

L’officialisation de cette fonction se traduira par la modification de l’article 1 du Règlement de 2010. La disposition devant être introduite indiquera clairement que l’ESMA « exerce des pouvoirs à l’égard de certains acteurs des marchés financiers, conformément au présent règlement et aux autres actes de l’Union ». Et elle précisera que « ces pouvoirs comprennent, lorsqu’ils sont conférés par le présent règlement et les autres actes de l’Union, l’enregistrement, l’agrément, la reconnaissance, la surveillance continue, les enquêtes, y compris le pouvoir d’effectuer des inspections sur place, » et le pouvoir de sanctionner ces entités » (art. 1, 3b, Règlement ESMA, issu art. 1, 1), proposition 943).

En 2019, il avait été envisagé de modifier l’organisation de l’ESMA afin de mettre en place un nouvel organe composé de membres indépendants des autorités nationales : cette réforme n’avait pas abouti. L’idée est reprise par la proposition 943 qui prévoit de remplacer le conseil d’administration par un comité exécutif composé de personnes sans lien avec ces autorités (art. 6, 2), Règlement ESMA dans sa rédaction art. 1, 4), proposition 943).

Un socle commun encadrant la fonction de supervision doit être introduit dans le règlement du 24 novembre 2010. Ce sera l’objet du nouveau chapitre IIa intitulé « Pouvoirs de l’autorité à l’égard des acteurs des marchés financiers sous la surveillance de l’autorité » (art. 1, 27), proposition 943). Celui-ci comprend les dispositions habituelles en matière de supervision : « portée » (art. 39a), « demande d’information » (art. 39b), « enquêtes » (art. 39c), « inspections sur place » (art. 39d), « règles de procédure applicables aux mesures de surveillance et aux amendes » (art. 39e), « amendes » (art. 39f), pénalités périodiques » (art. 39g), « mesures de supervision » (art. 39h), « sanctions administratives et mesures contre les personnes physiques » (arr. 39j), « audience des personnes concernées » (art. 39j), « divulgation, nature, exécution et répartition des amendes et des astreintes » (art. 39k), « règlement » (art. 39l), « réexamen par la Cour de justice de l’Union européenne » (art. 39m) et « frais de supervision » (art. 39n).

De nouveaux professionnels supervisés directement

Actuellement, la supervision de certains intermédiaires financiers est assurée par les autorités nationales. Si le package est adopté, elle sera transférée à l’ESMA. Elle l’est parfois directement, ce qui est le cas pour les prestataires de services sur crypto-actifs, la proposition 943 modifiant le règlement MICA (règlement 2023/114 du 31 mai 2023) en ce sens. Dans d’autres cas, est créée la distinction entre les professionnels d’importance significative et les autres, les premiers étant supervisés directement par l’ESMA : il en est ainsi des dépositaires centraux de titres régis par le règlement 909/2014 du 23 juillet 2014, dit règlement DCT, et modifié à cette fin par la proposition 943. Dans d’autres cas encore, est créée une nouvelle catégorie de professionnels supervisés par l’ESMA, ce qui est le cas des opérateurs pan européens qui désignent des professionnels gérant des plateformes de négociation dans plusieurs pays européens (règlement 600/2014 du 15 mai 2014).

Cette innovation n’est pas sans conséquence. Euronext, qui gère plusieurs marchés dans plusieurs pays relève de cette catégorie. Ce groupe sera désormais supervisé par l’ESMA et non, pour ses composantes françaises, par l’AMF.

ESMA et BCE, les piliers d’une Europe fédérale financière

L’Europe financière fédérale se construit. Elle repose sur deux Unions : l’Union bancaire ; l’Union de l’épargne et des investissements. La Banque centrale européenne est le pilier de la première depuis qu’elle a été investie, en 2013, avec une date d’effet en novembre 2014, de la supervision directe des établissements de crédit. L’ESMA sera le pilier de la seconde. Ce mouvement conduit à diminuer l’importance des autorités nationales Celles peuvent ne pas s’en plaindre car la supervision a un coût qui n’est plus leur problème si elles n’ont pas la charge de la supervision. Dans le même temps, leur rôle devient plus subalterne même s’il ne doit pas être négligé.